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      周鳳華:職業教育多元辦學格局的現狀與發展策略

      作者:周鳳華   來源:《中國職業技術教育》   發布日期:2021-05-19


      摘要:堅持政府、行業、企業和社會力量參與辦學是職業教育改革發展的重要經驗。實踐中,我國初步形成了多元辦學格局,但是各主體之間參與辦學存在不平衡不充分現象,尤其是行業企業積極性不高動力不足。這與產教融合制度設計不協同、行業組織作用發揮不充分、校企合作利益機制不健全、國企辦學存在諸多問題與障礙有關。為了增強職業教育適應性,深化產教融合校企合作,可從同規劃同部署同落實產業與教育、放權賦權行業組織、支持行業部門和國有企業繼續辦好做強職業院校、創新校企合作內容與形式、鼓勵多元主體組建實體化運作的職教集團等方面鼓勵多元辦學。

      全國職教會提出要“健全多元辦學格局”,這一方面是對我國職業教育堅持多元主體辦學經驗的肯定,另一方面也是面對當前新形勢對職業教育提出的新要求。職業教育要增強與經濟社會的適應性,必須抓住產教融合校企合作“牛鼻子”,著力提升行業企業等主體參與辦學積極性,全面構建起多元辦學格局。

      一、堅持多元主體參與辦學是我國職業教育改革發展的經驗

      我國職業教育從新中國成立到十一屆三中全會以前,實行的是國有資產通過教育行政部門和行政區劃的行業企業來實施辦學。無論是政府辦的職業學校,還是國有行業企業辦的中等專業學校和技工學校,辦學的主體都是公有制部門,是國家所有制形式,是社會經濟體制在職業教育辦學體制中的體現。這種辦學體制,在經濟基礎薄弱、工業不發達的特定歷史階段,能集中有限資源,有計劃按比例地培養技術技能人才,滿足經濟發展對技術技能人才的需求,是一種效率較高的辦學體制。“經過改革開放的社會實踐和理論研究,我國逐漸實行由計劃經濟向社會主義市場經濟轉軌。”職業教育的辦學體制應該與社會的經濟、政治體制相適應,為經濟、社會發展服務。

      隨著市場經濟體制改革及深入,中共中央、國務院對我國職業教育辦學體制改革,有過一系列的文件和重要指示。如,1980年國務院批轉教育部、國家勞動總局《關于中等教育結構改革的報告》、1985年《中共中央關于教育體制改革的決定》、1991年國務院《關于大力發展職業技術教育的決定》、1993年中共中央國務院印發的《中國教育改革和發展綱要》等,都從不同程度指出了職業教育“實行多層次、多種形式、大家來辦的方針”“鼓勵社會各方面聯合辦學”的思路。1996年《職業教育法》從實施主體角度規定“政府主管部門、行業組織應當舉辦或者聯合舉辦職業學校”“企業可以單獨舉辦或者聯合舉辦職業學校”“國家鼓勵事業組織、社會團體、其他社會組織及公民個人按照國家有關規定舉辦職業學校”。2002年全國職業教育工作會議及其頒布的《國務院關于大力推進職業教育改革與發展的決定》要求“深化職業教育辦學體制改革,形成政府主導、依靠企業、充分發揮行業作用、社會力量積極參與的多元辦學格局”。2005年全國職業教育工作會議及其頒布的《國務院關于大力發展職業教育的決定》進一步明確繼續完善“政府主導、依靠企業、充分發揮行業作用、社會力量積極參與,公辦與民辦共同發展”的多元辦學格局。2014年《國務院關于加快發展職業教育的決定》提出完善“政府主導、行業指導、企業參與”的辦學機制。2019年《國家職業教育改革實施方案》提出了“三個轉變“目標,其中之一是“經過5~10年左右的時間,職業教育基本完成由政府舉辦為主向政府統籌管理、社會多元辦學的格局轉變”。此次大會明確要求“健全多元辦學格局”。從政策發展脈絡可以看出來,堅持多元辦學是我國職業教育改革發展的重要經驗。從實踐來看,初步形成了中央部門(高職包括教育部和其他部門)、地方(包括教育部門、其他部門和地方企業)、民辦共同辦學格局。

      二、多元主體參與辦學存在不平衡不充分現象

      從學校舉辦者情況來看(表1、表2),職業院校以政府部門舉辦為主,占到了學校總量的3/4左右,民辦學校數量占總量1/4左右,其他部門(主要是行業)舉辦職業院校數量有下降趨勢,企業舉辦院校占較小。從職業教育經費構成(表3、表4和圖1、圖2)可以看出來,國家財政性教育經費投入在職業教育總投入中所占比重逐年增加。2018年,中等職業學校國家財政性教育投入占到總投入的87.92%,社會投入性教育經費投入占比僅為0.67%。高等職業學校這兩個比例分別為65.30%和0.71%。透過數據,可以看出職業教育多元辦學格局還存在不平衡不充分的問題,行業企業和其他社會力量參與舉辦職業教育的積極性不高。究其原因,主要是產教融合頂層設計與實施不協同、行業組織作用發揮不充分、國企辦學存在諸多問題與障礙、企業參與校企合作利益機制不健全等。

      1.產教融合制度設計與實施不夠協同

      我國職業教育取得了長足發展,這與政府一直堅持主導作用密切相關,體現在國家財政經費對職業教育的基本保障逐年提高,并建立了生均撥款制度,使各級各類職業院校能潛心辦學。這是鼓勵多元主體參與辦學的基礎與前提,不能動搖,必須堅持。但同時,職業教育也存在諸多問題,面臨不少困難,最核心的問題是與經濟社會需求不相適應,最直接的表現是培養的人才無論數量、質量,還是結構都不能滿足人力資源市場需求。這與產教融合不深有關。十八大以來,黨和國家的教育政策文件、發展規劃多次要求發展職業教育要堅持產教融合、校企合作,要堅持工學結合、知行合一。其中,產教融合是理念、是制度、是頂層設計,它直接關系到校企合作的質量、工學結合的模式、知行合一的效果。為了貫徹這一理念,國家層面成立了國務院職業教育聯席會議制度、組建了國家職業教育指導咨詢委員會、多部門共同印發了一系列政策文件,這既是產教融合的客觀需要,也是產教融合的具體體現,但具體落實過程中,“教育”這一方更為積極主動,“產業”這一方相對被動,二者的同步性、協調性不夠,造成了職業教育的供給結構與產業需求不匹配,不能及時反映產業的新形勢、新需求、新變化。

      2.行業組織作用發揮不充分

      國內外經驗表明,職業教育要有生命力,必須是在政府的宏觀管理下,充分發揮行業組織的指導、協調、組織和服務作用,以行業為依托,實現產教深度融合、校企緊密合作。相比較而言,我國的行業組織對職業教育參與度嚴重不足,一些職業院校與行業組織的合作容易流于形式。究其原因,主要有以下幾個方面:一是行業組織定位(職能)和參與社會事務的法律不健全。目前我國法律對行業組織的職責、權利界定不夠清晰,行業組織參與職業教育等社會事務的表述都較為籠統和模糊,行業組織和政府的權力邊界劃分不夠清晰,缺乏對行業組織有效監督和規范,導致實際運作中,政府該轉出去的行政職能、公共服務職能沒有轉出去,轉出去的行政職能、公共服務常常被當做行政權力濫用。二是行業組織參與職業教育力度和深度不夠。為了充分發揮行業組織作用,教育部印發了相關文件,賦予行業組織在專業設置、標準制定、課程教材建設和教學實習等人才培養工作中更多職能。按照服務國家戰略要求,緊緊圍繞職業教育中心工作,教育部組建了56個行業教學指導委員會,希望發揮其研究、咨詢、指導和服務作用。但現實中,有的行業組織參與職業教育比較表面化,參與面不大,參與力度和深度不夠。三是行業組織自身能力不足。我國行業組織發展不平衡,主要存在以下四種情況:有行政職能的行業組織、大型企業牽頭的行業組織、政府部門管理機構改革轉制形成的行業組織、市場中自發形成的行業組織等幾種不同類型。由于其歷史和形成方式不同,各類行業組織能力差異較大,尤其是一些市場中自發形成的行業組織發展尚處于初級階段,在行業內缺乏權威性,沒有能力制定行業技能標準、指導行業職業教育發展;有些行業組織熱衷于評優頒獎、排座次并以此牟利,公益之心淡薄,缺乏規范管理;一部分由政府部門改革轉制的行業協會資源貧乏、經費困難,維持自身運作都捉襟見肘,更沒有能力去主動參與行業職業教育發展。

      3.企業參與校企合作利益機制不健全

      多元主體參與職業教育的重點是要激發企業積極性,充分發揮出企業重要辦學主體作用。我國歷史上很長一段時間,企業舉辦了大量的職業學校,校企之間具有親緣紐帶關系,但隨著20世紀90年代行政體制改革,企業剝離辦社會功能等政策影響,大多數企業不再舉辦職業學校,與職業教育的關系變得疏離,如何再續從前的親緣,變得異常艱難。對職業教育而言,要提升人才培養質量必須要有企業深度參與辦學;對企業而言,產業轉型升級也需要職業教育為其提供人力資源儲備。二者從供給和需求客觀上都對校企合作有強烈需求和意愿。目前全國已經組建了1500多個職教集團,吸引了近3萬家企業參與。布局了558個現代學徒制試點,覆蓋1000多個專業點,惠及9萬余名學生(學徒)。2019年《國家職業教育改革實施方案》印發后,國家發改委和教育部聯合發文,著力推進職業教育產教融合校企合作制度化規范化,并進行了產教融合試點,國家和地方層面建設培育了一批產教融合試點企業。作為試點主體,這些企業大多享受了“教育費附加抵免”政策。這些舉措,在一定程度上引發了企業的興趣和關注。但是,這些推進措施大多停留在“項目”層面,企業權利不明確,合作缺乏制度保障和長效機制;或者利益太小,企業動力不足,造成了合作不深不緊、一頭熱一頭冷等問題。同時,企業也未很好地履行實施職業教育的職責。1996年《職業教育法》規定“行業組織和企業、事業組織應當依法履行實施職業教育的義務”,明確了企業在職業教育中的社會責任。但是,大多企業對此認識不足,履行責任不到位。據2017年江蘇對350家企業調研發現,有67%的企業不認同有參與職業教育的社會責任,中小企業這一比例高達89%。部分中小型企業經營者甚至認為“社會責任是大企業集團的事情,自己的企業無須也無力承擔社會責任。”而企業舉辦職業教育社會責任報告制度并未全面落實,進一步降低了企業參與職業教育辦學的積極性。

      4.國企辦學存在諸多問題與障礙

      新中國成立至改革開放初期,我國職業教育一直分行業管理,實行行業企業辦教育的社會管理模式。黨中央、國務院于1981年印發《關于加強職工教育工作的決定》,要求企事業單位因地制宜、廣開學路,提倡多種形式辦學,行業企業辦學迎來繁榮時期。據不完全統計,1978—1986年,行業企業為主舉辦的職業學校約3.5萬所。20世紀90年代中后期開始,多個工業部委撤銷,國企實施“三項制度”改革,所辦學校不再包分配。2015年黨中央、國務院印發《關于深化國有企業改革的指導意見》(中發〔2015〕22號),2016年國務院印發《加快剝離國有企業辦社會職能和解決歷史遺留問題工作方案的通知》(國發〔2016〕19號),2017年國務院國資委聯合六部門印發《關于國有企業辦教育醫療機構深化改革的指導意見》(國資發改革〔2017〕134號),對企業辦醫療、教育機構移交改制或集中管理提出了具體要求。大部分國有企業在深化改革中,以剝離、停辦職業院校為主,行業企業辦學由主角逐漸轉為政府辦學配角。截至2019年6月,全國共有國有企業舉辦職業院校不超過200所。無論是數量,還是比重,都已嚴重下滑。目前來看,國有企業受政策導向影響,參與職業教育的積極性不高,所舉辦的職業院校存在政策保障不清晰不平衡、教師隊伍不穩、辦學不穩定等方面問題。

      一是國企考核一定程度存在重營利輕公益導向,加上職業教育經費支出受無對應會計科目等政策束縛,國企辦學積極性不太高。2017年,國企辦學改革政策要求區分國有企業辦職業教育和普通教育機構推進改革,鼓勵國有企業繼續舉辦職業院校,賦予企業自主決定是否繼續舉辦職業教育的權限,但一些具體政策規定則束縛了企業參與辦學的選擇權。對企業而言,國有資產管理部門主要考核其盈利情況和資產保值增值,指標剛性量化,與薪酬掛鉤;而參與職業教育僅為柔性要求,將資金長期投入所辦公益性職業教育顯然與其經營目標相悖,因此一些職業院校被視為國企不良資產、列為國企剝離對象。同時,對國企舉辦職業教育情況納入企業社會責任報告沒有硬性要求,投入職業院校的經費沒有對應的會計支出科目等也是現實問題。

      二是缺乏財政性辦學經費保障致使國企舉辦的職業院校優勢難以發揮、辦學越發困難。目前國企舉辦的職業院校既有登記為公辦院校的,也有登記為民辦院校的,但又區別于政府舉辦的公辦院校、社會力量舉辦的民辦院校。各地對國企辦職業院校的公辦民辦屬性界定不統一,處于政策法規的夾縫地帶,政策適用面臨“身份難題”。調查發現,不同省份對國企辦職業院校的生均撥款可以分為三種類型,第一類是不區分中央國企、地方國企,政府都給予生均撥款,如浙江、天津、江西等地;第二類是只對省屬國企辦學提供生均撥款;第三類是對兩類企業辦學均無生均撥款。在調查的62所國企辦職業院校中,37所沒有生均經費撥款,占59.7%。總的來看,財政性經費支持少于公辦院校,而學費標準、辦學自主權又低于民辦院校,且由于企業效益存在不確定性,沒有穩定財政投入的院校受舉辦企業的生產經營狀況影響較大,導致部分院校辦學經費得不到保障,在基礎設施、教學設備、師資配置、后勤保障等方面存在較大差距。

      三是國企辦與公辦院校教職工的身份不同、社保有異,影響師資隊伍穩定和發展建設。國企辦職業院校的教職工屬于企業職工,繳納企業社保。公辦院校教職工屬于事業編制,退休后的社保待遇高于企業職工。這些差異導致國企辦職業院校教師隊伍不穩定、高水平教師流失、引進高層次人才困難等問題,學校難以進行長遠的師資隊伍規劃建設工作,嚴重影響師資隊伍建設,嚴重影響培養質量。

      三、健全多元辦學格局的建議舉措

      從職業教育的跨界性和其直接服務經濟社會的特性來看,必須鼓勵多元主體參與,發揮各自優勢,靈敏反映市場需求,及時調整自身的專業設置與人才培養方案,增強適應能力。全面構建起職業教育多元辦學格局,最重要的是需要營造公平的制度環境,在統一的基本辦學標準下,對公辦民辦一視同仁,對行業辦企業辦平等對待,并切實建立起校企合作利益機制,推動行業企業和職業院校形成命運共同體。在此基礎上,回應各主體關切,形成全方位的、模式多樣的多元辦學局面。

      1.同規劃同部署同實施產業和教育政策

      全面形成多元辦學格局,政府統籌作用至關重要。集中體現在產教融合理念上要樹立“抓職業教育就是抓經濟”“抓經濟就要抓職業教育”,制度設計上要做到產業部門與教育部門同規劃同部署,在實施層面要做到“兩手都要抓,兩手都要硬”,在評價機制上,要把發展職業教育情況納入對地方政府的績效考核指標。通過頂層設計,真正建立起職業教育協同治理的機制,切實推動產教融合政策落地落實。

      2.放權賦權行業組織并指導其規范健康發展

      行業組織架起了教育和產業之間的橋梁,其指導作用不可或缺,應通過放權、賦權及指導、規范行業組織發展。

      一是通過立法明確行業組織的地位和參與職業教育的責權利。將預測行業人力資源需求,制定行業相關職業教育發展規劃,開發行業內職業教育相關專業、課程、教材,培訓師資,評估職業學校等納入行業組織的職責范疇。賦予行業組織制定行業職教準入標準,進行行業職教資格認定的權力。只有明確了行業組織的獨立地位和在職業教育中的責任和權利,才能使其擺脫政府的束縛,充分發揮自身源自行業、貼近行業的優勢,真正代表行業的長遠利益和根本利益,以行業企業代表的身份實施或參與職業教育。

      二是政府簡政放權,依法落實職業學校的辦學自主權,為產教融合、校企合作留出空間。將招生、專業設置、課程開發和人才培養的自主權交還給學校,使其能夠直接面對行業組織和企業的需求導向,直接與行業組織和企業的資源支撐、服務能力相對接。如此一來,職業教育不僅為行業和企業提供優質人力資源,甚至能為行業和企業的技術創新、產品升級提供平臺,產教融合、校企合作才有堅實的基礎和持久的生命力。

      三是加強對行業組織參與職業教育的引導、鼓勵和監督。政府應加強對行業組織實施、參與職業教育的政策扶持,對所有參與職業教育的行業組織以政府購買公共服務的形式給予財政支持;根據行業組織參與職業教育的程度和效果,給予不同程度的稅收優惠。強化監督,建立行業組織問責機制,規范行業協會參與職業教育的行為,加大資格鑒定(認定)、證書發放、資金使用等環節的監管力度。應抓住機遇,制定有關行業組織管理條例,通過改革激發行業組織的活力和動力,讓行業組織成為職業教育與行業企業融合發展的橋梁、紐帶,成為現代職業教育發展的方向之舵和動力之源。

      3.支持行業部門和國有企業繼續辦好做強現有職業院校

      要認識到國企舉辦職業教育具有重要作用與意義。從我國職業教育發展歷程看,國有企業舉辦的職業教育經歷了壯大繁榮,也出現過大幅萎縮,但國企過去是、將來還應是職業教育辦學的重要主體。國有企業因其肩負社會主義建設中的政治責任和經濟屬性,過去是我國職業教育的重要舉辦主體,今后還應在擴充職業教育資源、優化職業院校布局結構等方面發揮重要作用。在2019年197所“中國特色高水平高職學校和專業建設計劃”建設單位中,由國企舉辦的有15所。這些學校行業背景深厚,在產教融合、校企合作方面特色突出,呈現出了較強的生命力和辦學活力,為行業企業轉型升級提供了強大人才支撐,為企業發展和服務地方經濟建設做出了貢獻。

      建議從國有企業、職業院校兩方面著力,在產教融合型企業認定傾斜、調整國企考核方式、納入國企社會責任報告等具體制度上進行微調,在生均經費撥款、教師權益保障等方面進行制度創新,既激發和調動國有企業參與辦學的積極性,又為院校可持續發展提供有力的保障。

      對國有企業,一是加快落實產教融合型企業認證制度及政策。產教融合型企業認證應當向參與辦學的國有企業傾斜,一般情況下,應當優先考慮納入范圍,落實好“金融+財政+土地+信用”的組合式激勵,推動辦學國企成為產教融合型企業標桿。鼓勵各地在產業發展資金中安排產教融合專項引導資金,撬動企業參與職業教育積極性,用于支持產業發展急需的專業、職教集團和公共實訓平臺等建設。二是完善對職業院校國企舉辦者的考核標準。應充分發揮辦學主體責任,按照責權利對等原則,調整國有資產管理部門的國有企業考核方式,國有企業投入到職業教育的經費可視作企業利潤、制定單獨考核指標,國有企業舉辦職業教育應當作為國企履行社會責任的重要指標。

      對職業院校,一是公共財政全部覆蓋國有企業舉辦、按公辦標準收費的職業院校。國企舉辦的職業院校如果登記為非營利性法人,具有較強的公益屬性,在政策上區別于民辦營利性職業院校,可以考慮納入所在區域生均教育經費撥款,也可以按照服務當地人口數或畢業生本地就業率,通過以獎代補等政府購買服務方式予以支持。目前天津、遼寧、浙江等省份均以地方財政專項的形式為本地區所有職業院校提供生均經費,對調動國企舉辦職業教育具有積極示范作用,值得各地借鑒參考。二是給予國企舉辦的職業院校教師以同等待遇。中央財政給予一定數量的引導資金,鼓勵各地建立完善國企辦職業院校教師福利待遇的保障機制,確保國企舉辦職業院校的教師享受與公辦院校教師同等法律地位和福利待遇。各地政府根據企業盈利狀況,給予中央企業、地方國企合理的財政補貼,參照公辦院校補齊教師福利待遇差距。

      近年來,面對行業主管部門退出政府序列,轉制為企業集團總公司,有些地方出現了“一刀切”強行剝離的情況,這對保持職業教育特色十分不利,應當從政策上鼓勵這部分集團公司繼續辦好職業院校。

      4.創新校企合作內容與形式

      職業教育根植于產業、服務于產業,與產業發展緊密相連。學校要從企業的生存發展需要出發,準確定位人才培養的方向和方式,在專業設置、課程教學、實習實訓等方面與企業無縫銜接。合作方式可以多種多樣,校企可聯合辦專業、辦二級學院,也可以“引校進企”“引企駐校”“校企一體”。對中小企業,可以“抱團”組建跨企業培訓中心,發揮類似行業組織作用。地方各級人民政府及行業主管部門依法支持社會力量參與聯合辦學、舉辦股份制、混合所有制學校,鼓勵企業利用資本、技術、設施設備等要素參與校企合作,學校可以憑知識、智力、專利等獲取合理報酬。2020年,山東省教育廳等14部門聯合印發《關于推進職業院校混合所有制辦學的指導意見(試行)》,這是全國首個職業院校混合所有制辦學政策文件,為其他地方的制度設計和實踐探索提供了很好的參考。

      5.鼓勵多元主體組建實體化運作的職教集團

      發軔于1992年的職業教育集團化辦學,是由政府、行業、企業、院校、科研機構和其他社會組織等多元主體組建職教集團(聯盟),共同參與辦學的一種模式。經過近30年蓬勃發展,職業教育集團從無到有、從小到大、從單一到多元,形成了一批有一定規模、特色明顯、成效突出的示范性集團,逐步走出了一條具有中國特色的職業教育辦學模式。根據全國職業教育集團化辦學工作統計與公共服務平臺的統計,截至2019年底,全國有1500多個注冊運行的集團,吸引了34340家企業參與其中,其中規模以上企業18424家,占比54%;在世界500強企業中,參與職業教育集團化辦學的企業已有175個,占比35%;經法人登記(注冊成企業法人或社團法人或民辦非企業法人等)的集團有72個,通過產權紐帶把各辦學主體緊密聯系在一起,利益攸關,命運相連,共同推動產教融合校企合作。登記為法人是職教集團“實體化”運作的一種重要方式,但不應該是唯一方式。從“實體化”字面來理解,“實”的對應面是“空”“虛”“散”,相應地,如果職教集團不空不虛不散,那么它應該就是“實”的;從集團化辦學的初衷和目標來看,是為了深化產教融合校企合作,提高人才培養的針對性、相關性和適應性。如果多元主體組建的職教集團建立起了穩定的運行機制、實現了優質資源共享、產生了“1+1>2”的育人成效、提升了職業教育服務能力,那么這樣的集團就可以稱之為“實體化運作”的職教集團。通過“實體化”運作,會推動成員單位關系越來越緊、產教融合程度越來越深,機制體制越來越活、育人質量越來越高,服務能力越來越強,鼓勵多元辦學的初衷也得到全面體現。而且,隨著越來越多的企業成為職業教育的參與者和合作者,集團化辦學成為產教融合校企合作的重要實現形式,這是建立完善現代職業教育體系的重要內容,也將成為中國職業教育走向世界的重要品牌。


      (責任編輯:zhaoq)

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